TIPOS ADMINISTRATIVOS Y PENALES

INTRODUCCIÓN 

En este trabajo se deslinda las sanciones a los supuestos jurídicos administrativos y penales. Por lo tanto, el objetivo es conocer las sanciones que están disponibles en la Ley 64-00 para los ilícitos ambientales según sea su naturaleza (penal o administrativa, o ambas a la vez).

De la naturaleza del tipo dependerán las competencias del Ministerio de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Ministerio Público.

El criterio para distinguir uno y otro depende de la fuente.

Respecto a los ilícitos penales, estos están descritos en el artículo 175 de la Ley 64-00 y en cualquier otra complementaria.

Por su parte, los administrativos se hallan en los reglamentos administrativos.

Contenido

1. Tipos. 2. Penales. 3. Administrativos. 4. Medidas y sanciones. 5. Administrativas. 6. Penales. 7. Sanciones u obligaciones comunes. 8. Sanciones independientes. 9. Nom Bis Idem. 10. Sanciones exclusivas del tribunal. 11. Sanciones a cargo de los Subministerios.

1. TIPOS 

La Ley 64-00 comprende los tipos penales en la disposición 175, mientras los tipos administrativos aparecen en los reglamentos. Una infracción puede comprender ambos tipos. De ser así, las competencias y las sanciones serán diferentes. 

2. PENALES 

Se encuentran en la disposición 175, en los incisos que van del 1 al 10 y son sancionados por las disposiciones 176 y 183

Art. 175.- Incurren en delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales:                                                  1) Quien violare la presente ley, las leyes complementarias, reglamentos y normas, y realizare actividades que dañen de forma considerable o permanente los recursos naturales;

2) Quien produzca alteraciones, daños o perjuicios dentro del sistema nacional de áreas protegidas y quien corte o destruya árboles en áreas forestales de protección y en zonas frágiles, declaradas legalmente como tales;

3) Quien cace, capture o provoque la muerte de especies declaradas en peligro de extinción o protegidas legalmente;

4) Quien use explosivos, venenos, trampas u otros instrumentos o artes que dañen o causen sufrimiento a especies de fauna terrestre o acuática, sean éstas endémicas, nativas, residentes o migratorias;

5) Quien violare las normas, parámetros y límites permisibles de vertidos o disposición final de sustancias tóxicas y peligrosas definidas legalmente, y las descargue en cuerpos de agua, las libere al aire o las deposite en sitios no autorizados para ello, o en sitios autorizados sin permiso o clandestinamente;

6) Quien violare las normas, parámetros y límites permisibles, y vierta aguas servidas no tratadas a cuerpos de aguas o sistemas de alcantarillado, disponga de desechos sólidos industriales no peligrosos en sitios no autorizados para ello o emita al aire sustancias contaminantes, escapes de gases, agentes biológicos y bioquímicos;

7) Quien violare las normas técnicas pertinentes y genere o maneje sustancias tóxicas o peligrosas, transforme desechos tóxicos o peligrosos trasladando la contaminación a otro medio receptor, o quien los opere, almacene o descargue en sitios no autorizados;

8) Quien violare las regulaciones contenidas en las licencias o permisos ambientales, o las haya obtenido usando datos falsos o alteren las bitácoras ambientales sobre emisiones y vertidos, o el funcionario público que otorgue tales licencias o permisos, sin cumplir con los requisitos del proceso de evaluación de impacto ambiental, cuando la ley así lo exija.

Primer supuesto

El primero es el más dependiente del estudio valorativo de los técnicos, porque crea el delito no sólo basado en la violación a la ley, reglamentos o disposiciones, sino que también tal infracción debe estar acompañada de un daño que sea considerable o permanente.

Segundo supuesto

El segundo comprende tres supuestos:

• 1) Alteración y daños en áreas protegidas;
• 2) Cortes de árboles en áreas forestales;
• y 3) Zonas frágiles reguladas.

Tercer supuesto

El tercer inciso es específico: daño a especies declaradas en extinción.

Cuarto supuesto

Igualmente, el cuarto: Daño a especies de faunas terrestres o acuáticas.

Quinto supuesto

El quinto tiene una conjunción, es decir, que no se realiza sino acontecen los dos atributos que le pueden ser imputados al infractor: Violación de normas sobre vertidos, disposición final de sustancias tóxicas y peligrosas y descargas de las mismas en sitios no autorizados legalmente, o en autorizados sin permiso o clandestinamente.

Sexto supuesto

El supuesto seis tiene como base la violación de las normas ambientales sobre agua servida no tratada, desechos sólidos industriales no peligrosos, y sustancias contaminantes. De forma que se pueden realizan tres delitos si el agua servida no tratada es vertida en alcantarillados o cuerpos de agua; si los desechos sólidos son dispuestos en lugares no autorizados; o si se ha emitido al aire sustancias contaminantes, tales como gases, agentes biológicos y bioquímicos.

Séptimo supuesto

Como muchos otros, el séptimo está basado en la violación de normas técnicas pertinentes y por consecuencia genere o maneje sustancias tóxicas o peligrosas. Comprende otro supuesto que consiste en la transformación de desechos tóxicos o peligrosos “trasladando la contaminación a otro medio receptor. Un tercer supuesto consiste en operar, almacenar o descargar tales desechos tóxicos o peligrosos en lugares no autorizados.

Octavo supuesto

Por último, el inciso octavo hace referencia a las licencias o permisos ambientales. Constituye delito violar sus regulaciones; también obtenerlas usando datos falsos o alterando las bitácoras ambientales sobre emisiones y vertidos,

Noveno supuesto

Y, finalmente, es delito que el funcionario haya otorgado la licencia o permiso sin cumplir con el procedimiento de evaluación ambiental. 

3. ADMINISTRATIVOS 

Los tipos administrativos se hallan descritos en los reglamentos como aplicaciones menos abstractas de la Ley 64-00.

Reglamento de Normas Ambientales Para la Protección Contra Ruidos, producir ruidos por encima de lo permitido en Zonas de Tranquilidad, tales como hospitales, centros de salud, bibliotecas (diurno, de 7 AM a 9 PM, 55 decibeles y nocturno, de 9 PM a 7 AM, 50 decibeles); Oficinas y escuelas (60 y 50); Zoológicos y Jardín Botánico (60 a 50); Áreas de quietud para la preservación de hábitat (60 a 50). Respecto al reglamento de Norma Ambiental para la Gestión Integral de Desechos Infecciosos, las personas física o jurídica, pública o privada que realicen o proyecten realizar el transporte de residuos infecciosos, que no se hayan obtenido su acreditación como empresas transportistas. 

4. MEDIDAS Y SANCIONES 

“Medida” es el término señalado en el enunciado contenido en el artículo 167 y sanción es otro término que aparece en el contexto del mismo artículo, y formando parte de un enunciado en el 183.

Lógicamente, toda sanción es una medida, pero no a la inversa. Según su naturaleza, son administrativas y penales. Las primeras están a cargo de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y las segundas de los Tribunales de Primera Instancia de la República Dominicana. 

5. ADMINISTRATIVA 

Las medidas atribuidas a la acción u omisión violatoria de los reglamentos administrativos ambientales, se hallan – de manera general - en el artículo 167 de la ley y de manera particular el Reglamento de Sistema de Permisos y Licencias Ambientales contiene algunas aplicaciones.

Tales medidas son multa; limitación o restricción de actividades dañosas; si fuere el caso, sujeción a reglas que hagan desaparecer el perjuicio o riesgo; decomiso y/o incautación de objetos, instrumentos, artefactos, vehículos, materias primas, productos o artículos, terminados o no, empleados para provocar el daño; y prohibición o suspensión temporal o provisional de las actividades que generan el daño o riesgo ambiental que se trata de evitar y, en caso extremo, clausura parcial o total del local o establecimiento donde se lleva a cabo la actividad que haya generado la violación. 

En la disposición 167 de la Ley 64-00, se halla el mandato para que el Ministerio tome medidas administrativas, aplicables por cada una de los Subministerios de Estado cuando se han infringido los reglamentos administrativos que cada una tiene asignado, de conformidad con el artículo 20. 

Art. 167.- La Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales queda facultada para disponer las siguientes medidas: 

1) Multa desde medio (1/2) salario mínimo hasta tres mil (3,000) salarios mínimos vigentes, en la fecha en que se cometió la infracción, en función de la dimensión económica de la persona física o jurídica que causó el daño y de la magnitud de los daños causados;

2) Limitación o restricción de las actividades que provocan el daño o riesgo al medio ambiente, o si fuere el caso, sujeción de las mismas a las modalidades o procedimientos que hagan desaparecer dicho perjuicio o riesgo;

3) Decomiso y/o incautación de los objetos, instrumentos, artefactos, vehículos, materias primas, productos o artículos, terminados o no, empleados para provocar el daño;

y 4) Prohibición o suspensión temporal o provisional de las actividades que generan el daño o riesgo ambiental que se trata de evitar y, en caso extremo, clausura parcial o total del local o establecimiento donde se lleva a cabo la actividad que haya generado la violación a la presente ley y otras relacionadas.  

Párrafo I.- Las personas o entidades jurídicas que no cumplan con las órdenes, emplazamientos y recomendaciones emanadas de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, serán objeto del retiro temporal o definitivo de la autorización para ejercer o efectuar las actividades que los causaren, sin perjuicio de otras sanciones que pueda dictar el tribunal competente. 

Art. 20.- La Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales se estructurará, atendiendo a sus áreas de competencia y funciones, en cinco subsecretarías de Estado: 

1) Gestión ambiental;

2) Suelos y aguas;

3) Recursos forestales;

4) Áreas protegidas y biodiversidad;

y 5) Recursos costeros y marinos.

Párrafo: El reglamento orgánico y funcional de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales determinará las funciones específicas y la estructura interna de las subsecretarías y demás unidades orgánicas necesarias para su eficaz funcionamiento; 

6. PENALES 

Están registradas en 11 incisos de la disposición 183 de la Ley 64-00. Ellas son:

• prisión;
• multa;
• decomiso;
• indemnización económica;
• retiro de autorización;
• destrucción, neutralización o disposición de sustancias susceptibles de causar daños a la salud humana y al medio ambiente;
• modificación o demolición de construcción dañinas al medio ambiente;
• obligación de devolver las sustancias, elementos o combinaciones dañinas importados a su país de origen;
• instalación de dispositivo para detener o evitar el daño;
• obligación de devolver lo sustraído a su medio natural;
• cuando sea posible;
• obligación de reparar, restaurar, resarcir o restituir el recurso natural afectado. 

Art. 183.- El tribunal de primera instancia de la jurisdicción correspondiente podrá dictar contra las personas naturales o jurídicas que hayan violado la presente ley, las siguientes sanciones u obligaciones:

• 1) Prisión correccional de seis (6) días a tres (3) años y, si hubiesen fallecido personas a causa de la violación, se aplicará lo establecido en el Código Penal Dominicano;
• y/o 2) Multa de una cuarta (1/4) parte del salario mínimo hasta diez mil (10,000) salarios mínimos vigentes en el sector público en la fecha en que se pronuncie la sentencia;
• y/o 3) El decomiso de materias primas, herramientas, equipos, instrumentos, maquinarias, vehículos de transporte, así como productos o artículos, si los hubiere, que provengan de la violación cometida, o fueron utilizados en la perpetración del hecho delictuoso, o puedan de por sí constituirse en peligro para los recursos naturales y el medio ambiente, o a la salud de seres humanos;
• y/o 4) La obligación de indemnizar económicamente a las personas que hayan sufrido daños y perjuicios;
• y/o 5) Retiro temporal o definitivo de la autorización, licencia o permiso para ejercer o efectuar las actividades que hayan causado, o puedan causar daño o perjuicio;
• y/o 6) Destruir, neutralizar o disponer, de acuerdo con los procedimientos señalados por la presente ley y la autoridad competente, las sustancias elaboradas, fabricadas, manufacturadas, procesadas u ofrecidas en venta, susceptibles de causar daños a la salud humana y al medio ambiente;
• y/o 7) La obligación de modificar o demoler las construcciones violatorias de disposiciones sobre protección, conservación y defensa del medio ambiente y los seres humanos;
• y/o 8) La obligación de devolver a su país de origen las sustancias y elementos o combinaciones peligrosas o dañinas que se hayan importado en violación a la ley; y/o 9) Instalar los dispositivos necesarios para detener o evitar la contaminación, menoscabo, disminución o degradación del medio ambiente;
• y/o 10) La obligación de devolver los elementos al medio natural de donde fueron sustraídos;
• y/o 11) La obligación de reparar, reponer, resarcir, restituir, restaurar o rehabilitar a su estado original, en la medida de lo posible, el recurso natural eliminado, destruido, menoscabado, disminuido, deteriorado o modificado negativamente. 

7. SANCIONES U OBLIGACIONES COMUNES 

De las obligaciones comunes que aplican la Secretaría y el Tribunal están el decomiso, retiro de autorización e instalación de dispositivo y la multa. 

Multa 

De los hechos que toman en cuenta ambos poderes, el término de “dimensión económica”, criterio de la Secretaría, es diferente a “condición socioeconómica del causante del daño” empleado por los tribunales.

La Ley 76-02, o Código Procesal Penal, desarrolla éste término diciendo:

Artículo 351: Informes obligatorios. El tribunal, antes del fallo sobre la pena, debe tener ante sí un informe que le es rendido sobre la base de una investigación minuciosa de los antecedentes de familia e historia social del imputado convicto y del efecto económico, emocional y físico que ha provocado en la víctima y su familia la comisión de la infracción, que le permita emitir la decisión”.  

El informe que debe preparar el Ministerio no se interesa en los antecedentes familiares e historia social del imputado, pero sí se interesa por el efecto que ha provocado en la víctima, que en nuestro caso lo es el medio ambiente y los recursos naturales. 

Sujeción a reglas 

La medida de sujeción a reglas prevista en el inciso 2 de las sanciones administrativas, amerita un examen particular.

En primer lugar, son aquellas que están contenidas en los reglamentos y en segundo lugar, hay la preocupación por saber si las obligaciones que impone el tribunal caben jurídicamente dentro de este tipo de norma en blanco.

El enunciado dice “…si fuere el caso, sujeción de las mismas – es decir, de las actividades que provocan el daño o riesgo al medio ambiente - a las modalidades o procedimientos que hagan desaparecer dicho perjuicio o riesgo”. 

La respuesta amerita el tránsito de saber qué es una actividad.

“Conjunto de operaciones o tareas propias de una persona o entidad” (diccionario enciclopédico Nauta Maior). 

De forma que el objeto de la medida consiste en obligar que la persona o entidad se sujete a las modalidades o procedimientos que hagan desaparecer el perjuicio o riesgo, el cual está referido a las operaciones o tareas y no a sustancias, construcciones, y recursos naturales afectados.

En cambio, puede ser una medida administrativa obligar que la persona o entidad que lleve a cabo una operación o tarea lo haga valiéndose de un dispositivo que detenga o evite el daño.

Decomiso

Conforme al 167 es una medida a cargo del Ministerio en los asuntos administrativos que son de su competencia, pero que en los de naturaleza penal, la disposición de los bienes sujetos a decomiso pertenece al ministerio público, de acuerdo con el 189, párrafo segundo, de la Ley 76-02: “El ministerio público dispone de los bienes sujetos a decomiso de conformidad con la ley”. La ley a la que se hace referencia es la misma 76-02, en sus particulares disposiciones 173 y 183. 

8. SANCIONES INDEPENDIENTES

Las sanciones administrativas están descritas en la disposición 167, pero si la infracción es de naturaleza penal, se aplican sin perjuicio de las que pueda dictar el tribunal, de conformidad con el enunciado contenido en su párrafo I:

“…sin perjuicio de otras sanciones que pueda dictar el tribunal competente”.

Por su parte, el enunciado contenido en la disposición 168 hace referencia a una infracción que puede ser administrativa, penal y civil a la vez.

De ser así, las medidas aplicadas por la Administración son independientes de las que aplique el tribunal penal o civil, en caso de que haya elección de vías jurisdiccionales. 

Siempre es preciso examinar la validez de tales enunciados a la luz del principio constitucional “nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho” que, a su vez, hace referencia al principio de la proporcionalidad de las sanciones. 

9. NON BIS IN IDEM 

Principio fundamental que significa que nadie puede ser sancionado dos veces por el mismo hecho.

La necesidad de este principio se impone cuando la administración actuando de oficio, por denuncia o querella, tiene conocimiento de una infracción que es de naturaleza administrativa y penal a la vez.

La cuestión consiste en saber si debe aplicar las medidas del 167, o reservarlas hasta que la jurisdicción penal decida sobre el apoderamiento penal. Si así ha de hacerlo, la siguiente inquietud consiste en saber ¿Por qué?. 

El principio del “Nom bis in idem” está consagrado en el inciso 5, artículo 69 de la Constitución del 2015, y está considerado como una garantía mínima de la tutela judicial efectiva y el debido proceso, dice: "5) Ninguna persona puede ser juzgada dos veces por una misma causa". En la práctica, se confirma cuando la administración ha decidido reservarse la aplicación de una medida administrativa de las previstas por el artículo 167, sin descuidar la materialización del principio precautorio, hasta tanto la jurisdicción penal decida sobre la conducta particular prevista por el 175 que es igualmente imputable al responsable del ilícito administrativo.

¿Qué acontece si el tribunal penal absuelve al imputado? La administración retiene la falta y toma la medida que corresponda de acuerdo con la disposición 167.

En cambio, si lo condena, las facultades de sancionar a cargo de la administración cesan inmediatamente (1). El propósito de que así sea consiste en evitar la desproporcionalidad de las sanciones. 

Susana Moreno basándose en Susana Lorenzo y más claramente en Jiménez Meza, señala: 

En el proceso administrativo sancionador este principio se verifica como una garantía del ciudadano, que impide a la administración, cuando el hecho es calificado por la ley como ilícito penal concluir un proceso sancionador hasta tanto la jurisdicción penal, decida del asunto. Si el tribunal penal absuelve al ciudadano, la administración podrá retener una falta administrativa en perjuicio del administrado y procederá a la imposición de la sanción, siempre dentro del límite de la apreciación de los hechos, que realice el juez penal. Si por el contrario el tribunal penal condena al ciudadano, la administración no podrá continuar el procedimiento administrativo en perjuicio del administrado” (140: 2005). 

Como está descrito en la disposición 167, son varias las medidas. No parece difícil aceptar que la tutela del medio ambiente reciba una atención más inmediata que las que están a cargo del tribunal en el 183. Las medidas de suspender actividad o instalación, limitarla, sujetar a reglas, cerrarla temporal o permanentemente, o incautar y/o decomisar los objetos, artefactos o artículos que producen daño al medio ambiente, ameritan la orden de policía de la Administración y su ejecución la debe coordinar con la Policía Nacional o las Fuerzas Armadas. 

10. SANCIONES EXCLUSIVAS DEL TRIBUNAL 

Estas son:

• prisión;
• decomiso;
• indemnización económica;
• retiro de autorización;
• destrucción, neutralización o disposición de sustancias susceptibles de causar daños a la salud humana y al medio ambiente;
• modificación o demolición de construcción dañinas al medio ambiente;
• obligación de devolver las sustancias, elementos o combinaciones dañinas importados a su país de origen;
• obligación de devolver lo sustraído a su medio natural; cuando sea posible;
• obligación de reparar, restaurar, resarcir o restituir el recurso natural afectado. 

11. SANCIONES A CARGO DE LOS SUBMINISTERIOS 

Las medidas del 167 son aplicadas por los Subministerios mediante resoluciones motivadas y escritas.

Tal función deriva de los reglamentos en donde están asignadas sus funciones. Es lo que se espera del párrafo del artículo 20, es decir, que sus funciones se determinen mediante reglamento orgánico.

De no ser esta la forma, el titular del Ministerio cargaría con la responsabilidad de firmar las resoluciones administrativas que de ser una sola no constituiría un problema, pero tratándose de cientos tendría que ocuparse de ellas en perjuicio probablemente de otras responsabilidades.