APLICACIÓN DE MEDIDAS ADMINISTRATIVAS

INTRODUCCIÓN 

Las medidas administrativas son las previstas por la disposición 167 de la Ley 64/00, que aparecen citadas en otra entrada: la multa; la limitación, restricción de actividades y sujeción a reglas; incautación y decomiso; y la suspensión o cierre temporal o definitivo. 

Cada una puede ser estudiada independientemente de las demás. En este tema, interesa revisar la constitucionalidad de tales medidas, y también revisar si la resolución administrativa tiene carácter de título ejecutorio. La motivación se debe a que hay opiniones diversas que duran más tiempo en ponerse de acuerdo que el tiempo que llevamos organizando estas ideas. 

1. LA MULTA 

Definición 

¿Qué es la multa?. En el contexto de la disposición 167, inciso 1º: es una medida administrativa que sanciona los ilícitos ambientales o administrativos para obligar a pagar un monto económico determinado en función de las dimensiones económica de la persona que cometió la infracción y el daño provocado. 

La disposición 72 de la Ley 64/00 emplea el término “ilícitos ambientales”: “Los recursos operativos de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y los del Fondo Nacional para el Medio Ambiente y Recursos Naturales se integrarán con los recursos provenientes del otorgamiento de licencias y permisos ambientales, por el 25% de las regalías por concesiones o contratos de exploración y explotación de recursos naturales, pago de multas por infracciones ambientales, pago de tasas por servicios ambientales, el producto de la subasta o venta pública de bienes y productos decomisados por haberse usado en ilícitos ambientales, por las donaciones nacionales e internacionales otorgadas para tal fin, por bienes y legados que se le otorguen, por las partidas presupuestarias que se le destinen en el presupuesto nacional”. 

La disposición dice:

“La Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales queda facultada para disponer las siguientes medidas: 1) Multa desde medio (1/2) salario mínimo hasta tres mil (3,000) salarios mínimos vigentes, en la fecha en que se cometió la infracción, en función de la dimensión económica de la persona física o jurídica que causó el daño y de la magnitud de los daños causados”. 

Constitucionalidad de la medida 

Se ha cuestionado la constitucionalidad, hasta decir que el Ministerio no tiene competencia para tomarla, porque se alega que dicha medida la debe decidir un juez.

El alegado enunciado está basado en la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia del 10 de noviembre del 2004 que examinó un recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto No. 798-02, del 14/10/2002: “Que, por consiguiente, en el caso que nos ocupa, la facultad que otorga el Decreto No. 798-02, del 14 de octubre del 2002, emitido por el Poder Ejecutivo, a favor de la Autoridad Metropolitana del Transporte (AMET), de emitir, administrar, cobrar y controlar las multas con motivos de las infracciones por violación a la Ley 241, sobre Tránsito de Vehículos, contraviene las disposiciones de los artículos 8, literal J, y 37, numeral 10, de la Constitución de la República, ya mencionados, toda vez que al ser la multa una pena, la misma necesariamente debe ser impuesta mediante sentencia condenatoria por un tribunal del orden judicial, después de un juicio público, oral y contradictorio en el que se haya garantizado el derecho de defensa”. 

Los impetrantes del recurso de casación refuerzan los argumentos que les fueron aceptados con la mención de la Ley 674, de fecha 25 de abril de 1934, contenida en la Gaceta Oficial No. 4673, sobre Procedimiento para Cobro de Multas interpuestas por los Tribunales, que en su artículo 4 manifiesta que el ministerio público es el encargado del cobro de las multas interpuestas por los tribunales, así como perseguir su ejecución por las vías de derecho y responsable directo de su recaudación.

Empero, la Ley 76-02 o Código Procesal Penal la derogó con su artículo 446:

“Multa. Si el imputado no paga la multa dentro del plazo que fija la sentencia, es citado para que indique si pretende sustituir la multa por trabajo comunitario, solicitar plazo para pagarla o entregar bienes suficientes que alcancen a cubrirla. El juez puede autorizar el pago en cuotas. Si es necesario el juez ordena el embargo y la venta pública de los bienes embargados, conforme a las reglas procesales civiles, o ejecuta las fianzas. Si es necesario transformar la multa en prisión, el juez cita al ministerio público, al imputado y a su defensor, oye a quienes concurran y decide por resolución motivada. Transformada la multa en prisión, ordena el arresto del imputado. Esta resolución es apelable”. 

En el plano lógico, el término de multa en los contextos administrativos y jurisdiccionales podría ser conceptualmente diferente, si partimos, en el caso del Ministerio, de aplicarla en función de la dimensión económica de la persona y del daño por ella causado. Dependerá, a su vez, de las funciones de estas variables, ya que si decimos que dimensión económica lo constituye el beneficio económico obtenido por el infractor tras violar el reglamento y daño ocasionado por ella el equivalente al monto cuantificado y valorado. 

La tendencia es hacia considerar que el criterio sea de “orden y utilidad” y que, por tanto, no se amerita la cuantificación ni la valoración objetiva del daño. La diferencia consiste en que cuando cuantificamos y valoramos estamos exigiendo al imputado una suma que debe y en este sentido no es una pena, pero, en cambio, sí lo es en el contexto judicial porque se le está imponiendo a pagar una suma que no necesariamente debe estar arreglada con la tarea resultante de la valoración y la cuantificación. 

¿La decisión de la Suprema Corte de Justicia le ha quitado al Ministerio la facultad de aplicar sanciones administrativas? La Suprema ha razonado a partir de los materiales de la Constitución de la República. El artículo 4 y habría que también señalar el 63 que específica aquellas funciones que el Poder Judicial no puede delegar y son de la exclusiva competencia de los tribunales de la República. En su sentencia, la Suprema ha recordado que el procedimiento a seguir sea el de los tribunales de la República. 

La discusión queda sin ganas si se parte de la necesidad de que el Ministerio sancione los múltiples fenómenos de tipos administrativos que no tienen la gravedad de los delitos, de que las sanciones estén precedidas de los derechos fundamentales contenidos en la seguridad individual tales como el derecho de defensa y el debido proceso y que, finalmente, dichas sanciones sean ratificadas por el tribunal, mientras el legislador constituyente defina con claridad el principio de intervención mínima del derecho penal. 

La forma de ver la separación de poderes es menos rígida y más práctica fundamentado en el principio de intervención mínima del del Estado que estima necesario intervenir en el derecho penal cuando es absolutamente necesario, pero la magnitud de la intervención en materia de medio ambiente es todo lo opuesto (Moreno, Santa: 110:2005), razón por la cual, dice la jurista, “La aparición de un régimen administrativo sancionador en el ámbito de la regulación sobre medio ambiente y recursos naturales, contenida en la Ley 64-2000, resulta perfectamente compatible con el sistema constitucional de división de poderes en la medida en que se respete el principio de tipicidad, legalidad, el derecho de defensa en todas sus manifestaciones, y la posibilidad de que el administrado pueda interponer contra el acto administrativo sancionador un recurso jurisdiccional y se garantice un debido proceso” (Moreno, Santa: 110:2005). 

El razonamiento a partir de la Ley encuentra un sustento compatible con el principio de la división de poderes. Del párrafo único del artículo 183 de la Ley 64-00, se deriva la consecuencia por analogía legal, que las sanciones administrativas aplicadas por la Secretaría sean ratificadas por el tribunal de primera instancia correspondiente. 

Art. 183, Párrafo: Los objetos, materias primas, maquinarias, instrumentos, vehículos, productos o artículos decomisados por orden del tribunal correspondiente, de acuerdo con el presente artículo, o que hayan sido decomisados o incautados por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y que el tribunal ratifique, que no conlleven peligro para las personas, los recursos naturales o el medio ambiente y que posean valor comercial, serán vendidos en pública subasta, y el cincuenta por ciento (50%) del importe de su venta será utilizado para reparar los daños ambientales y el cincuenta por ciento (50%) restante, para resarcir los daños en favor de las personas perjudicadas por sus acciones, si hubiere. De lo contrario, pasarán al fondo operativo de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales creado en esta ley, previo descuento de los gastos judiciales y de venta”. 

Tribunal competente

El Ministerio de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales tiene necesidad de dirigirse al tribunal para que ratifique aquellas decisiones que han sido aplicadas asegurando a los administrados sus derechos de defensa y el debido proceso.

La Ley 64-00 establece claramente que el tribunal competente para conocer las infracciones penales es el de Primera Instancia correspondiente, pero los ilícitos administrativos ambientales quedan bajo la jurisdicción del Ministerio de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, que tiene facultad para decomisar y el tribunal ratificar. 

Título ejecutorio 

¿Qué es un título ejecutorio?. De conformidad con el enunciado jurídico contenido en el artículo 545 del Código de Procedimiento Civil Dominicano son títulos ejecutorios las primeras copias certificadas de sentencias y actos notariales. Entonces, son títulos ejecutorios sólo las certificaciones de tales documentos. En ninguna de sus especies aparece la resolución administrativa. 

Sintéticamente, la resolución administrativa que sanciona con multa los ilícitos administrativos, no es un título ejecutorio, porque no es una sentencia y tampoco es un acto notarial que comprenda la obligación de pagar sumas de dinero en época fija o periódicamente. 

La ejecución de una resolución administrativa que comprenda la obligación de pagar una multa tiene lugar cuando dicha decisión ha adquirido la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada. 

Serviría distinguir medida de naturaleza penal y administrativa para determinar la validez de su aplicación y la facultad del Ministerio para decidirla. El profesor Dotel Matos hace la distinción entre una medida de naturaleza penal y otra administrativa para concluir que en el caso de la primera la debe refrendar un juez, pero en el de la segunda, es suficiente la decisión de la administración.

El código penal sanciona, en efecto, el respeto de esos reglamentos, por la aplicación de una multa de simple policía a las infracciones a esos reglamentos. Cuando la ley prevé así las sanciones penales, la resistencia del administrado y la ejecución del reglamento, va a permitir a la administración perseguir al recalcitrante y hacerle condenar por el juez penal”. He aquí un medio de ejecución exorbitante, propio del derecho administrativo, sin embargo, en este caso la administración debe pasar al menos por intermedio de un juez (penal) para hacer pronunciar la sanción, es esta exigencia la que va a desaparecer en el caso de las sanciones administrativas.  

En el caso de las sanciones administrativas, es la propia administración la que emite la sanción sin tener necesidad de dirigirse a un juez (pero bajo reserva evidentemente de la potestad del individuo alcanzado para establecer un recurso en justicia si aprecia que la sanción ha sido paradójicamente pronunciada). Se trata entonces, de sanciones que no son las penas del Código penal sino que son, por su objeto mismo, propias del derecho administrativo (confiscaciones, interdicciones)”. 

¿Puede la administración ejecutar el acto administrativo que comprende la decisión?. Esta inquietud se ha formulado en medio del interés por saber si ¿es un título ejecutorio la Resolución que comprende la medida?. Es por ello que primero debemos averiguar qué es un título ejecutorio. 

Prueba del carácter ejecutorio 

La prueba del carácter ejecutorio deriva de la certificación que indique que el administrado no ha recurrido la decisión ratificada por el tribunal, que se demuestra con la certificación expedida por el tribunal que hubo ratificado la decisión. Los términos de prueba de carácter ejecutorio y certificación se recogen de los artículos 115 al 117 de la 834 del año 1978. Y es que para que una resolución tenga tal carácter, amerita la aprobación de un juez, por la sencilla razón de que sólo hay un poder de administrar justicia y está a cargo del Poder Judicial. 

Principio de validez formal de la multa 

El principio de validez de la multa dependerá de que la resolución que la comprende esté motivada y escrita. Y el principio de ejecución, a su vez, dependerá de que un juez la acepte.

Justificación del monto y principio de ejecución

• Justificación del monto 

Se necesita recordar que la obligación de motivar aparece en el párrafo II de la misma disposición que le impone a la Administración justificar el monto en función a dos variables ambientales: las dimensiones económicas y el daño. 

“Las medidas a que se refiere el presente artículo, se adoptarán y aplicarán conforme al proceso administrativo correspondiente mediante resolución motivada y hecha por escrito, la cual deberá ser notificada mediante acto de alguacil y podrá ser recurrida conforme al procedimiento administrativo”. 

La medida se debe aplicar en función de la dimensión económica de la persona física o jurídica y de la magnitud de los daños causados por ella.

Como se lee, la multa administrativa conjuga ambas variables, en cambio la multa penal adiciona otras variables como es la categoría socioeconómica del imputado que es más que decir “dimensión económica” y en cualquier caso tanto el Ministerio como el Juez deben justificar el mínimo y el máximo, después de un juicio oral, público y contradictorio que tiene lugar en los tribunales. 

a) Dimensión económica del infractor 

He escuchado con atención dos criterios:

Primer criterio, la multa se aplica basado en el criterio de desigualdad económica, esto es, que pagará más quien puede más. 

Segundo criterio, el infractor deberá pagar en función de lo que ha ganado dejando de aplicar las medidas que hubiesen evitado el impacto ambiental.

Por el principio de igualdad, se descarta que un infractor con bastante capacidad económica no sea medido con la misma vara que un infractor con poca o ninguna capacidad económica.

El segundo criterio es más razonable. Por ejemplo, los camiones que transportan materiales peligrosos o no, deben cubrirlo con una lona. Pues, el costo de esta lona será el monto con el cual se le sancione. 

b) Magnitud de los daños 

¿Es preciso valorar y cuantificar los daños para determinar la multa?

Cualquier ejercicio que se haga tratando de responder esta inquietud necesariamente tiene que tomar en cuenta dicha variable.

Si el daño es de un millón, el infractor debe pagar un millón.

Como se ve, no se trata de una pena, sino de una obligación de pagar lo que debe. Es como haber tomado prestado tal cantidad al medio ambiente y a los recursos naturales y tener que devolverlo más tarde. 

La multa, en otro contexto que no sea el referido en el artículo 167, no es una medida de policía que se aplica en función de los criterios del orden y la utilidad, sino en un criterio objetivo que consiste en saber la medida del daño.

Como la característica de la Ley 64-00 es la de servir de referencia para validar normas más concretas, la valoración y cuantificación puede estar descritas en reglamentos.

Una vez organizadas en función de los fenómenos y las magnitudes predeterminadas en escalas, es mucho más fácil aplicar la medida. 

¿Cuándo es también preciso medir? Es necesario hacerlo en los casos de responsabilidad objetiva y cuando el daño no sea posible repararlo ( ). 

Art. 169.- Sin perjuicio de las sanciones que señale la ley, todo el que cause daño al medio ambiente o a los recursos naturales, tendrá responsabilidad objetiva por los daños que pueda ocasionar, de conformidad con la presente ley y las disposiciones legales complementarias. Asimismo estará obligado a repararlo materialmente, a su costo, si ello fuere posible, e indemnizarlo conforme a la ley. 

Párrafo.- La reparación del daño consiste en el restablecimiento de la situación anterior al hecho, en los casos que sea posible, en la compensación económica del daño y los perjuicios ocasionados al medio ambiente o a los recursos naturales, a las comunidades o a los particulares. 

2. LIMITACIÓN O RESTRICCIÓN DE ACTIVIDADES 

Es una sanción que se desprende de la premisa de saber que no es el conjunto de las actividades comerciales o industriales de una instalación o empresa que provoca el daño o riesgo al medio ambiente, sino una parte. Por lo tanto, es en esta situación que es razonable imponer la medida de restricción o limitación de actividades. 

El inciso 2 del artículo 167 dice: “Limitación o restricción de las actividades que provocan el daño o riesgo al medio ambiente,…” . 

3. SUJECIÓN A REGLAS 

Según el caso, la Secretaría puede ordenar que el infractor se sujete a las modalidades o procedimientos que hagan desaparecer el daño o riesgo. Esta sanción dependerá de las recomendaciones de los técnicos, particularmente de los que han levantado acta y estructurado el informe de inspección. Sus recomendaciones se describen en la resolución administrativa. 

La parte última del inciso 2 del artículo 167 dice:“… o si fuere el caso, sujeción de las mismas a las modalidades o procedimientos que hagan desaparecer dicho perjuicio o riesgo” ; 

4. DECOMISO Y/O INCAUTACION DE LOS OBJETOS 

Es una sanción dirigida a disponer de los instrumentos, artefactos, vehículos, materias primas, productos o artículos, terminados o no, empleados para provocar el daño. 

El inciso 3 del artículo 167 dice: “Decomiso y/o incautación de los objetos, instrumentos, artefactos, vehículos, materias primas, productos o artículos, terminados o no, empleados para provocar el daño”; 

Disposición de los bienes incautados

Una vez tomada y contenida en la resolución motivada y escrita, el Ministerio de Estado está obligado a dirigirse al Juez de Primera Instancia en atribuciones penales del lugar de la infracción para que éste ratifique la medida y lo subaste. 

CAPÍTULO VI: DE LAS SANCIONES PENALES. Art. 183.- El tribunal de primera instancia de la jurisdicción correspondiente podrá dictar contra las personas naturales o jurídicas que hayan violado la presente ley, las siguientes sanciones u obligaciones: 

…Párrafo.- Los objetos, materias primas, maquinarias, instrumentos, vehículos, productos o artículos decomisados por orden del tribunal correspondiente, de acuerdo con el presente artículo, o que hayan sido decomisados o incautados por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y que el tribunal ratifique, que no conlleven peligro para las personas, los recursos naturales o el medio ambiente y que posean valor comercial, serán vendidos en pública subasta, y el cincuenta por ciento (50%) del importe de su venta será utilizado para reparar los daños ambientales y el cincuenta por ciento (50%) restante, para resarcir los daños en favor de las personas perjudicadas por sus acciones, si hubiere. De lo contrario, pasarán al fondo operativo de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales creado en esta ley, previo descuento de los gastos judiciales y de venta. 

5. PROHIBICION O SUSPENSION TEMPORAL O PROVISIONAL 

Hay actividades que generan daño o riesgo ambiental que se pueden suspender temporal o provisionalmente hasta tanto las mismas desaparezcan. 

El inciso 4 del artículo 167 señala: “Prohibición o suspensión temporal o provisional de las actividades que generan el daño o riesgo ambiental que se trata de evitar…”. 

6. CLAUSURA PARCIAL O TOTAL 

Esta sanción está dirigida al local donde se lleva a cabo la actividad contaminante. El local o establecimiento, total o en parte, puede ser cerrado a condición de que el hecho que haya producido la violación a la ley y otras relacionadas constituya un caso extremo. 

El inciso 4, del artículo 167 señala: “…y, en caso extremo, clausura parcial o total del local o establecimiento donde se lleva a cabo la actividad que haya generado la violación a la presente ley y otras relacionadas”. 

¿Qué es un caso extremo?. 

Hasta ahora no he visto definido el término, ni siquiera en la parte de la Ley 64-00 que pedagógicamente tiene el objetivo de que el ciudadano conozca las características esenciales de los conceptos que concentran sus enunciados jurídicos.

Me dejo dirigir del principio de desarrollo sustentable o sostenible, un caso extremo es cuando la actividad que se lleva a cabo en el local o establecimiento tras un proceso evaluable no garantiza los “criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social que tiendan a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas”, o en otros términos, la actividad no es viable ambientalmente. 

Sanciones a cargo de gestión

La aplicación del Reglamento de Sistema de Permisos y Licencias está a cargo del Subministerio de Estado de Gestión Ambiental. Los tres tipos de falta administrativas en progreso están delimitadas a la violación de dicho reglamento. Entonces, conviene tener bien en cuenta el objeto del mismo. 

Objeto del Reglamento de Sistemas de Permisos y Licencias 

Su nombre facilita la comprensión de su objeto y trata lo concerniente a los permisos y licencias ambientales, que aplica a todo proyecto, obra de infraestructura, industria o cualquier actividad que por sus características pueda afectar los recursos naturales, la calidad ambiental y la salud de los ciudadanos. 

7. SANCIONES PROGRESIVAS

El artículo 49 del Reglamento faculta a la Subministerio de Estado de Gestión Ambiental a aplicar, por vía administrativa, un tipo de multa que está basado en el criterio de orden y utilidad, y no así en el criterio que sirve de principio para validar la norma administrativa, que es la dimensión económica de la persona y la magnitud del daño. 

Sanción administrativa en progreso

Solo para empresas que han recibido Programa de Manejo de Adecuación Ambiental y Permiso o Licencias Ambientales, dicha multa va en progreso en la medida de que ellas no obren responsablemente.

Orden de corregir

A la primera falta se le ordena corregir irregularidades en un determinado plazo.

La primera falta le debe ser notificada al responsable del proyecto o instalación mandándole a corregir las irregularidades en un plazo prudente.

La segunda es haber dejado pasar el plazo sin realizar la orden y por lo cual se le sanciona pecuniariamente y con la paralización del proyecto o instalación.

Si ha dejado vencerlo sin haber obtemperado a su obligación, se le sanciona ordenándole pagar al Ministerio un pago de medio salario mínimo por día de incumplimiento. 

En caso de que deje transcurrir más de 30 días, “se ordenará la paralización del proyecto o instalación hasta que se entre en cumplimiento”. 

La sanción en términos de salario podría ser de hasta mil salarios mínimos vigentes. 

Igual un salario mínimo por día de incumplimiento, si no obtempera dentro del plazo. 

Nuevamente, si mantiene el incumplimiento por más de 30 días, lo deja pasar, se ejecuta la fianza de cumplimiento. 

Entonces, después de todas estas sanciones progresivas, se inicia el procedimiento correspondiente. 

La tercera falta otorga derecho al Ministerio de Estado de ejecutar la fianza de cumplimiento, y se ordenará la paralización total de las actividades, hasta tanto el caso haya sido procesado por el sistema judicial. Se acatarán las medidas que la corte disponga”. 

8. EJECUCIÓN DE LA FIANZA 

El artículo 45 de la Ley 64-00 establece obligaciones precisas a las empresas de las que en general se habla de sanción progresiva, dice:

         Art. 45.-  El permiso y  la licencia ambiental  obliga a quien se le otorga a:
 1) Asumir las responsabilidades administrativas, civiles y penales de los daños que se  causaren al medio ambiente y a  los recursos naturales. Si estos daños son  producto de la violación a los términos establecidos en la licencia ambiental y el permiso ambiental, deberá asumir las consecuencias jurídicas y económicas pertinentes;
 2) Observar las disposiciones establecidas en las normas y reglamentos especiales vigentes; 3) Ejecutar el programa de manejo y adecuación ambiental;                                                      4) Permitir la fiscalización ambiental por parte de las autoridades competentes.

¿Cómo ejecutar la fianza de una empresa que no ha cumplido? Ley 146-02 Sobre Seguros y Fianzas de la República Dominicana lo establece. 

“Art. 63: Los contratos de fianzas garantizan al acreedor o beneficiario el cumplimiento por parte del deudor o afianzado, de las obligaciones asumidas que se describen en dicho contrato, o el pago por el asegurador o afianzador, de una suma equivalente a los perjuicios que cause el no cumplimiento, hasta el límite convenido en dicha fianza”. 
Art. 69: En caso de incumplimiento de las obligaciones afianzadas, los requerimientos serán hechos por el acreedor o beneficiario afianzado, de conformidad con las disposiciones de esta ley y los procedimientos establecidos por el Código Civil.